朱俊生：加快建設養老保險第三支柱

　　2019年底，我國65周歲及以上人口約1.76億，占總人口的12.6%，已經遠超國際公認7%的老齡化社會門檻標準。我國老齡人口占比提高速度很快，2000—2018年，世界65歲以上老年人口比例提高2個百分點，而同期我國老年人口比例提高了4.94個百分點，超過世界平均水平的兩倍。面對人口老齡化帶來的挑戰，經過近30年的建設，我國養老保障體系在公共養老保障職能上取得長足發展，但包括商業養老保險在內的第三支柱養老金亟待培育建設。在此背景下，12月9日，國務院常務會議提出，“按照統一規范要求，將商業養老保險納入養老保障第三支柱加快建設”。這對于完善個人稅收遞延型商業養老保險試點政策，提升公眾參與養老保險第三支柱的積極性，完善養老保險第三支柱制度具有重要的指導意義。

　　為應對人口老齡化挑戰，提高養老金體系的可持續性，在全球養老保障體系新一輪改革中，國際主要經濟體從20世紀80年代開始以提升效率為導向，通過財政補貼與稅收優惠等政策促進私營養老金的發展。我國為促進養老金第三支柱的發展，可充分吸收國際經驗，發揮市場機制在養老金體系改革中的作用，完善多支柱養老金體系。

　　（一）優化收入分配格局，提高個人自我養老保障能力。維持經濟和就業的持續增長，增加居民收入，提高個人對養老的準備程度。通過財稅政策調整，使勞動者報酬與勞動生產率同步提高，居民收入增長與經濟增長同步，以提高居民收入和支付能力，增強個人對于養老的自我保障能力。

　　（二）對養老金體系進行結構性改革，釋放第三支柱的發展空間。充分發揮市場機制在養老金體系中的作用。要統籌發展基本養老保險、企業年金與職業年金、個人稅收遞延的個人養老金，構建政府、企業與個人共同支撐的“三位一體”的三支柱養老金體系。要發展私營養老金，構建多支柱結構相對均衡的養老金體系，矯正養老金體系存在的結構性失衡。

　　適當降低基本養老保險的繳費比例，為第三支柱發展提供空間。我國第一支柱繳費率水平雖有所降低，但仍排在世界前列。可對養老保險三個支柱的繳費率統一進行調整，適當降低第一支柱繳費率，為提高第二、三支柱繳費率創造條件，著力提高第二、三支柱替代率。

　　建立養老金體系三支柱之間對接機制。我國第一支柱的個人賬戶以及第二、三支柱都建立在個人賬戶養老金基礎之上。因此，在政策設計上，可以將基本養老保險個人賬戶、企業年金、職業年金個人稅收遞延型商業養老保險打通，實現稅收優惠政策、投資管理、繳費、賬戶記錄和基金轉移接續方面的銜接。首先，稅優政策對接。第二支柱與第三支柱個人享受稅優的比例或者額度應予打通，即：如果職工個人參加企業年金或職業年金個人繳費沒有達到稅優上限的比例或者額度，職工可將差額部分追加至個人賬戶的繳費上限；如果職工所在單位沒有建立年金計劃的，可以將全部比例或額度追加至個人賬戶的繳費上限。其次，投資管理對接。第二、三支柱均采用委托人投資運營模式，由市場上專業性金融機構（包括養老保險公司、基金公司、信托機構等）進行投資運營，在治理結構、投資政策和待遇發放方式等方面都應實現統一，以方便參保者，建立統一的市場競爭秩序。再次，繳費、賬戶記錄和基金轉移接續對接。允許符合一定條件的參保人將第一支柱中的個人賬戶直接轉移至第二支柱或第三支柱，并實現市場化投資管理；允許離職人員將其企業年金（職業年金）歸屬個人的資金轉移到第三支柱。

　　（三）優化財政和稅收激勵政策。要完善EET的稅收遞延政策。一是在新個稅提高起征點、增加專項扣除的背景下，適當提高稅延養老保險稅前抵扣標準。比如，每月抵扣額度可提高至2000元或3000元。同時，要建立抵扣額度與社會平均工資增長指數化掛鉤的動態調整機制，未來隨著經濟發展和收入水平的提高，動態提高稅前抵扣額度。二是取消6%的比例限制，統一按照固定標準稅前扣除，方便員工投保以及企業人力資源部門協助辦理稅收遞延手續。三是將領取階段的實際稅率降至3%左右的水平，鼓勵中低收入的納稅群體參與，擴大商業養老保險的覆蓋面，更好地實現稅延型養老保險的政策目標。四是將稅延型養老保險稅前抵扣納入個人所得稅專項扣除項目，進一步簡化稅前抵扣流程。

　　探索同時實施EET的稅收優惠模式（即繳費環節征稅，投資領取環節免稅）。EET模式有助于增加養老金賬戶持有人的選擇，擴大其覆蓋面，提高稅收優惠政策的惠及范圍。

　　探索直接補貼式個人養老金。對于年收入沒有達到起征點的群體參加第三支柱，可以給予一定比例的財政補貼使政策惠及中低收入人群，提升制度的公平性和覆蓋面。

　　（四）完善賬戶制經營模式。建立統一的第三支柱制度和管理服務信息平臺。以銀保監會的中保信平臺與證監會的中登平臺為起點，從“雙平臺”向“統一平臺”轉型，建立面向所有金融行業的統一的個人養老金制度平臺，與稅收管理系統對接，為金融機構參與第三支柱提供支撐。

　　擴大參與的金融機構與產品范圍。第三支柱覆蓋的范圍應該包括商業養老保險、基金產品、銀行理財、信托等適合投資的金融產品。擴大參與的金融機構與產品范圍，有助于促進個人養老金賬戶市場的競爭，豐富產品形態，從而增加公眾的選擇權，提高個人養老金賬戶市場的運行效率。

　　（五）完善個人養老金運行監管體系。要建立透明、高效、協同的稅優個人養老金監管框架，提高監管效率。人社部門統籌完善第三支柱的制度設計，財政財稅部門要完善個人養老金稅收優惠政策，銀保監會、證監會等金融監管部門對參與第三支柱的金融機構實施功能監管與主體監管。建立部門間溝通機制，形成監管合力。穩步放開養老金投資范圍，促進多元化養老金資產配置，逐步由數量限制監管向審慎監管過渡。同時，通過設立相對收益率擔保機制、合理化考核機制等，完善風險承擔機制。

　　（作者系清華大學五道口金融學院中國保險與養老金研究中心研究員）